編按:澳洲今年 2 月通過新法,要求 Google、Facebook 等網路平台需為刊登澳洲媒體產製的新聞內容付費,首創全球先河。

有了澳洲打頭陣,德國競爭監管機構上週也表示將對 Google 的新聞平台 Google News Showcase 發起調查,確保此商業模式下不會有個別出版商或媒體業者受到不公正的對待。

澳洲政府與這些科技巨頭的內容付費戰是今年初媒體界的一大焦點。從公平競爭的角度來看,科技巨擘壟斷媒體廣告利益公平嗎?

本身沒有產製任何資訊和內容,卻掌握最多的資訊和內容,並據以獲利(雖同時嘉惠消費者),谷歌(Google)、臉書(Facebook)和亞馬遜(Amazon)等數位平台巨人的商業模式之神奇,確實是古往今來首見,堪稱史上最風光的「搭便車」行為(Free Riding)。

然而,隨著規模日益龐大和技術不斷創新,這些跨國科技巨擘對人們日常生活的穿透(大數據與隱私權問題),以及對各層面既有秩序(市場競爭乃至民主體制與價值)的顛覆力之強,也逐漸教人心生敬畏。

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近來更由於新冠肺炎疫情肆虐的影響,大幅增加遠距交流與交易等需求,再度擴大數位平台相對於實體店的市場地位,並對在地產業與傳統的商業模式(隱含生活方式)帶來近乎毀滅式的威脅。

如果純粹從經濟效率的角度來看,固然利弊得失互見,但如何有效規範、節制,甚至馴服這些日漸失控的力量,幾乎已成為全球各地政府的共識(美國拜登政府也已逐漸覺醒),各種倡議和立法不斷。

其中尤以澳洲決心納管數位平台,要求他們必須為運用在地新聞內容付費的作法最具成效。在今年 2 月由國會通過「新聞媒體與數位平台強制議價法規」,更是臨門一腳。

澳洲近來的政策令人鼓舞

澳洲的「史詩級」果敢行動目前看來成績不惡,除了歐盟已經表態支持且將在原先法規納入「澳洲模式」之外,並已引發各國群起仿效。初步研判,後續的「骨牌效應」應會相當驚人,包括勢必會對規範平台其他爭議行為的創意立法造成鼓舞,以及為更重要的國際合作打下基礎。

話說回來,「澳洲模式」的精髓究竟何在?

其一,針對使用新聞內容的合理付費問題,澳洲把視角從「法律權利」轉向「市場力」,並由競爭法機關率先立案調查,形成有力的牽制力量之後,再由各部門一起協力順藤摸瓜。

為了解決這個問題,西班牙、歐盟和法國都曾先後修正著作權法,擴大解釋「鄰接權」概念,要求平台在使用新聞標題或連結部分內容時,必須先取得新聞來源機構的授權。可惜成效不彰,主要理由在於,創設法律權利本身很容易成為爭訟標的,流於法庭上的眾說紛紜。

澳洲則著眼於日益數位化的媒體廣告資源,已被谷歌和臉書吸納殆盡這件事情的市場意義,並由澳洲的競爭法機關率先進行產業調查。結果發現,這兩家企業目前大概已囊括全球數位廣告收入的 6 成,在澳洲更在 6 到 7 成之間,在各自的新聞媒體相關市場已足以被認定為獨占事業,其行為自須受到特別規範。

在地傳統媒體相對於跨國科技巨擘,這兩者經濟力量嚴重失衡的問題,確實不是傳統競爭法所熟悉的領域。但澳洲政府顯然具有新思維,特別是考慮到科技巨擘具有「市場顛覆」(Tipping of Markets)的本質與本事,往往造成贏家全拿與產業高度集中化的後果,長期而言等於實質限制,甚至消滅市場競爭,因此選擇出手。

媒體廣告利益被侵蝕,有違公平競爭

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的確,傳統媒體出版商也藉由谷歌和臉書平台獲得更多的網路流量和廣告收入,但由於掌控權(尤其是複雜且不透明的演算法)仍在平台手上,分潤極為微薄,隱隱然也有不公平競爭的態勢。

一旦在地媒體日益孱弱,優質的新聞報導與言論逐漸減少,將導致假、劣新聞取而代之的局面,進一步傷害民主體制運作。追根究柢,也不符合平台的長遠商業利益。

其次,澳洲此舉不僅僅止於確保新聞使用的合理付費或分潤此一層次,另在涉及新聞流量和呈現的演算法方面,如有任何變更也必須事前通知相關新聞媒體,而且就平台使用者的互動數據,未來對新聞來源機構更負有分享義務。這對長久以來,一直懸而未決的平台數據分享和演算法的適度揭露問題,可說是帶來一道解決曙光,相當值得期待。

最後,澳洲此番成功達陣的原因很多,尤其是有媒體大亨梅鐸積極遊說。一開始,外界迭有批評,認為此一新聞議價法案將獨厚大媒體集團,但隨著後來的局勢發展和修正,規模較小的新聞出版商也能參與協商並雨露均霑。人間或公共事務,果然如歌德《浮士德》所言,善行之促成未必全然需要善意。

競爭法機關的獨特角色與責任

何以看似萬夫莫敵的科技巨擘,其實也有其「阿基里斯的後腳跟」或弱點。答案呼之欲出,其實就是競爭法機關。

21 世紀以來,數位經濟同科技巨擘所引發的政經大轉型與社會巨變日益明顯,和競爭法的關係更是微妙,既帶來適法與執法上的諸多挑戰,也讓各國的競爭法機關重獲生機。

隨著產業結構變遷和商業模式改變,扮演維護市場交易秩序與消費者權益「看門狗」(Watchdog)角色的競爭法機關,首先遇到的問題不外是, 原先的執法工具和思維都已日見窘困。特別是向來以消費者付費(Consumer Pricing)作為判斷「競爭傷害」是否存在的理論基礎,遇到對使用者往往免費的數位平台,幾乎可說完全沒轍。

以是否構成壟斷或具有市場優勢地位,以及是否濫用其相應的市場力量為例,首先必須先做市場界定。然而沒有價格,自然就沒有所謂的潛在價格約束,加上不透明的演算法,在在導致傳統的界定方法難以適用。退而求其次,往往必須訴諸「非價格」的衡量方式,例如:數位平台及其競爭對手的閱覽流量。

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數位平台的經營模式主要由於「網絡效應」(消費端的規模經濟)與「大數據」優勢等特性,屢屢造成市場失靈,政府政策難有介入空間。而且因為競爭傷害日益明顯,所以出手要快。而這也是各國競爭法機關逐漸採用「事前干預措施」積極原則的主要原因。

更重要的是,由於跨國數位平台的經營模式規管不易,以致形成諸多灰色地帶,等同政府(管制)失靈。這不僅再度擴大其競爭優勢,更會強化其在面對國內事業的議價能力,加劇不公平競爭態勢(例如稅負轉嫁)。面對這種局面,競爭法機關即使無法扛起所有責任,恐怕也不宜雙手一攤。

所以,此時如果繼續端出早年芝加哥學派(競爭法脈絡下)的格言:「競爭法旨在保護競爭,而不保護競爭者」,恐怕就難免落入不食人間煙火的指控。

芝加哥學派極端相信市場的自我調節和調整功能,最關心企業結合(併購)和不法的聯合行為,針對其他的競爭態樣則多主張「自由放任」和經濟效率至上。因此對「公共利益」的解釋範圍非常限縮,雖有其政治哲學和政策論述的一貫基礎,只是在面對科技巨擘的一波波衝擊時,此一學派所採取的「不作為」佛系立場,應該是已經無法回應社會的脈動與需求。

放任下去不利社會的創新

數位平台所引發的競爭疑慮,除了經濟力日益集中(涉及所得分配議題)之外,另有利益衝突和結合管制議題。利益衝突指的是,數位平台的功能已類似鐵道等基礎設施或準公用事業,然而卻同時經營相關業務,可能會引發各類型的「限制競爭」,包括差別待遇在內;至於數位平台挾其巨額資金與大數據優勢,透過「不給買就埋葬你」(Buy or Bury)策略,併吞萌芽中的潛在競爭事業,更不利於整體經濟社會的創新。

教人日益頭痛的隱私權保障,以及民主體制如何才能確保的問題層次,其價值位階顯然高過市場競爭議題。即使如此,解決數位平台所衍生的這些問題,競爭法機關的槓桿角色(Leverage)可說相當關鍵。這和競爭法機關的特殊地位有關,包括掌管市場交易秩序的補漏角色、作為法定獨立和合議機關,因此具有一定的神秘性,加上可對數位平台處以鉅額罰鍰(例如10%的營業額)等等,都足以讓天不怕、地不怕的數位平台戒慎恐懼。

總的來說,面對科技巨擘此一大時代議題,台灣雖然不必過度承擔,但也不宜妄自菲薄。謹慎跟進並充分準備,營造政策或立法脈絡,避免被科技巨擘無端差別待遇,應是上策。

本文轉載自《台灣銀行家》,作者為公平交易委員會委員

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台灣銀行家

《台灣銀行家》雜誌由台灣金融研訓院創辦,所涵蓋議題報導領域,除了銀行業、證券、保險與金控,亦對國內外政經社會議題、產業趨勢、金融教育等多有關注。主要訴求對象為國內金融相關從業人員、知識工作者與一般社會大眾,期望藉由深入淺出的內容,協助讀者掌握金融情勢變化、重要政策,以及金融產業發展的最新動向。

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